Estudo Comparado de Sistemas Burocráticos: Conceitos e Perspectivas
SIMON SCHWARTZMAN
Publicado na Revista de Administração Pública, (Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas)
vol. 4, 1, janeiro - junho, 1970, 79-100.
Sumário:
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2. A Unidade de Análise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
3. Quatro questões a Respeito de Burocracias Nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
4. Poder Político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
5. Produtividade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
6. Formas Organizacionais e de Autoridade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
7. Comportamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
8. À Guisa de Conclusão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1. Introdução
O estudo comparado de sistemas burocráticos nacionais é um campo relativamente novo, promissor
e em rápida expansão nas ciências sociais contemporâneas. É um campo que ganha importância, na
área da ciência política, na medida em que as estruturas burocráticas governamentais adquirem cada
vez maior peso na determinação dos processos políticos dos diversos países1; e na área da
administração, na medida em que fica claro para os estudiosos da área que a comparação sistemática
2O trabalho de Fred Riggs, ao qual voltaremos mais adiante, é um dos melhores exemplos da necessidade
de introduzir marcos gerais para a análise comparada de estruturas administrativas. Cf. Riggs, Fred,
Administration in Developing Countries - The Theory of Prismatic Society, Boston. Houghton Mifflin Co., 1964
(tradução brasileira de Wahrlich, Hugo, Administração nos Países em Desenvolvimento, Rio, fundação Getúlio
Vargas, 1968).
2
entre estruturas empíricas diversas é a única forma de chegar a teorias mais gerais que possam
explicar de maneira efetiva as variações aparentemente idiossincrásicas em níveis de eficiência,
produtividade, flexibilidade, e dimensões dc cada situação particular.2
A análise comparada de estruturas tão complexas é, entretanto, extremamente difícil se uma atenção
cuidadosa não é dada aos conceitos, definições e metodologia utilizados. A maioria dos estudos
comparados desse tipo tendem, por isto, a se manterem no nível do ensaio que raramente compara
mais de duas estruturas organizacionais, e seu valor quando existe, decorre muito mais da capacidade
de insight que das excelências da metodologia empregada pelos autores.
O estudo comparado de burocracias nacionais visa a responder unia série de questões recorrentes na
literatura: quando, e em que condições estruturas burocráticas são mais ou menos eficientes? Quando,
e em que condições, desempenham um papel político mais ou menos autônomo? Quando e em que
condições, tendem a crescer em tamanho e complexidade? Que tipos e formas de autoridade tendem
a assumir, em que circunstâncias? Que pautas de comportamento são mais típicas, a que níveis e em
que condições? A pesquisa empírica sobre estas questões não pode atacar diretamente estes
problemas, sob pena de perder-se em um mar de fenômenos circunstanciais e influências fortuitas que
invalidam a maioria dos esforços de generalização. Daí a necessidade de recriar alguns passos, e
colocar algumas questões previas: quais são exatamente, nossas unidades de análise? Quais são os
fenômenos que queremos explicar, i.é, nossas variáveis dependentes'? Mas, antes, quais são os
fenômenos que os explicam, as variáveis independentes? É claro que não existem regras fixas sobre
isto, e cada estudioso é livre de definir suas unidades e variáveis de análise conforme seu melhor
critério. Mas isto não significa que o exame explícito destas questões preliminares não seja necessário,
já que indefinições e erros iniciais tendem a repercutir e a multiplicar-se geometricamente à medida
em que a análise avança.
2. A Unidade de Análise
A definição da unidade, ou objeto de análise, é muito mais que uma questão escolástica como as que
aparecem freqüentemente no início de manuais de ciências sociais. Podemos ver isto com clareza se
distinguimos, de início, uma abordagem funcional de uma abordagem estrutural na conceituação de
burocracias nacionais.
A abordagem funcional define seu objeto a partir de suas funções e depois trata de determiná-lo
empiricamente. Um exemplo conhecido é o modelo analítico desenvolvido por Gabriel Almond para
o estudo comparado de sistemas políticos, que é aplicado para a América Latina em um estudo bem
3Cf. Blankstein, G.I. “Political Groups in Latin America”, in Kautsky John H., (ed.), Political Change in
Underdeveloped Countries: Nationalism and Communism, Nova Iorque, J. Wiley, 1962, p. 140.
4A obra mais representativa desta perspectiva é a de Almond, G. e Powell. B, Comparative Politics: A
Developmental pproach. Boston, Little, Brown, 1966.
5Cf. Eisenstadt, S. N. The Political Systems of Empires. Nova Iorque, Free Press, 1963; e vários artigos,
entre os quais: “Political Struggles in Bureaucratic Societies,” World Potitics, Outubro, 1956, e “Bureaucracy and
Political Development” em La Palombara, J. (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton, N. J.,
Princeton University Press, 1963.
3
conhecido de G. Blankstein.3 Assim, por exemplo; todos os sistemas políticos têm que suprir uma
função de elaboração de leis que seria desempenhada pelo Congresso nos Estados Unidos, pelo
Partido Comunista na União Soviética e pelas forças armadas na Argentina. Similarmente, existe uma
função genérica de distribuir de forma autoritativa os recursos escassos de uma sociedade (a função
política), e uma função de controlar e garantir a execução dos direitos e deveres decorrentes desta
distribuição legal (a burocracia pública). Nem todas as sociedades, entretanto, têm uma instituição
especificamente orientada para esse objetivo; daí o conceito de diferenciação institucional, que entra
necessariamente nas tipologias funcionalistas de sistemas políticos, e traz consigo, muitas vezes dc
contrabando supostos evolucionistas que tem como ponto terminal as sociedades ocidentais
desenvolvidas de hoje. O estudo comparado dc burocracias nacionais definidas em termos funcionais
significa na prática, que a unidade de análise passe a ser as diversas nações ou sociedades existentes
no espaço e no tempo.4 Se isto é assim, não cabe perguntar como as burocracias nacionais surgem:
elas existem sempre como funções que se cumprem e podem ser estudadas em suas manifestações
e variações mas nunca em seu desenvolvimento e declínio. As únicas coisas que existem são variações
de atributos: poder, peso, produtividade pautas de organização e autoridade etc A definição funcional
não permite, quando levada às suas conseqüências, que questões de poder burocrático, interesses
específicos da burocracia e outros fenômenos que não sejam manifestações de controle e execução
de direitos e deveres definidos politicamente, sejam estudados dentro da analise comparada de
burocracias nacionais
Uma abordagem bem distinta é aquela desenvolvida por S. M. Eisenstadt.5 Eisenstadt fala em
sistemas burocráticos, o que significa que existem sistemas sociais que não são burocráticos. Para ele,
sistemas burocráticos são aqueles em que o sistema político é autônomo e claramente diferenciado
e onde existe uma organização dedicada especialmente à mobilização dos principais tipos de recursos
Esta situação conduz à existência de um grupo político dirigente que não é idêntico a nenhum grupo
social adscrito, determinado Quando este grupo especifico existe podemos falar de um sistema
burocrático. Os sistemas burocráticos são bem diferentes dos sistemas primitivos ou feudais e
Eisenstadt da uma lista de seis condições que conduzem ao surgimento de sistemas burocráticos
Além do mais ele trabalha com a ideia de graus de burocratização, usando como o seu valor máximo
o tipo ideal weberiano: assim, um sistema social é tanto mais burocrático quanto mais exista uma
especificidade da hierarquia política, organizações especificamente administrativas e políticas,
regulamentação do aparato burocrático por regras também específicas, e formas de remuneração não
4
patrimoniais . Esse tipo de conceituação que podemos denominar estrutural é o que utilizaremos no
texto que se segue.
3. Quatro questões a Respeito de Burocracias Nacionais
A discussão a respeito dos diversos níveis de poder, produtividade, formas de organização de
autoridade e pautas de comportamento de burocracias e burocratas públicas é sempre perturbada
pelos diferentes sentidos que cada uma dessas variáveis pode assumir . Por exemplo, poder politico,
que é especialmente um conceito de integração, pode ser visto desde o ponto de vista de quem o tem
(o Estado, o estrato burocrático, a instituição burocrática, o burocrata) e sob a perspectiva de em
relação a quem este poder é exercido. Isto nos dá 16 possibilidades e um número similar de tipos
de produtividade, autoridade organizacional, pautas de comportamento, etc., que podem ser
derivados sem muitas dificuldades . E claro que algum princípio de organização é necessário para
reduzir todas essas possibilidades lógicas a um conjunto de conceitos mais manejável.
A escolha desse princípio de organização é uma questão de preferência pessoal que não pode, em
última análise, ser reduzida a uma justificação formal. Devemos começar por uma afirmação de valor,
e nossa afirmação de valor é o ideal de uma sociedade plenamente desenvolvida, pluralista, e
igualitária. Desenvolvimento aqui se refere a bem-estar, tal como é entendido hoje nas sociedades
desenvolvidas contemporâneas. Pluralismo se refere à distribuição do poder através da sociedade,
e não concentrado em um pequeno grupo ou setor; igualitarismo, finalmente, se refere à idéia de que
a mobilidade social não é limitada por barreiras adscritas e que os direitos da pessoa são garantidos
e incrementados.
Nosso interesse em comparar burocracias deriva desses valores, e nossa questão geral pode ser
colocada nos seguintes termos: como podemos explicar a contribuição diferencial dos sistemas
burocráticos para esse Estado ideal? A especificação desta questão. geral dá origem à investigação
teórica e empírica.
A questão do poder tem um impacto direto nesses valores . Estaremos interessados em como a
burocracia pode reduzir, ou aumentar, o pluralismo e as liberdades individuais e também no poder
diferencial que têm as burocracias de provocar o desenvolvimento, se a produtividade é constante.
A questão da produtividade é, diretamente, uma questão dc desenvolvimento e estaremos
interessados na produção de bens que se relacionem a ele.
Uma vez que não estamos interessados em todas as possíveis variações das instituições burocráticas,
mas tão-somente naqueles aspectos que se relacionem com nossos valores, lidaremos com problemas
de formas organizacionais, pautas de autoridade e de comportamento somente na medida em que eles
tenham algum impacto nestes valores . Assim, essas variáveis serão consideradas como independentes
ou intervenientes em relação às de poder e produtividade.
4. Poder Político
6Gerth, H. e Mills, C. W. From Max Weber: Essays in Sociology . Londres Kegan Paul, Trench,
Trubner & Co., 1947, p. 180.
7Jogos de soma zero, zero sum games, são aqueles em que o ganho de uma das partes significa uma perda
equivalente para a outra . Esta situação competitiva difere daquelas em que o montante de bens em disputa se
amplia ou diminui durante o conflito; estes são os jogos de soma variável. Ver a respeito Rappaport, Anatol,
Fights, Games and Debates. Michigan, 1960, e Schelling, Thomas A. The strategy of Conflict. Cambridge,
Harvard, Univ. Press, 1960.
5
Weber definiu poder como "a probabilidade de que um homem ou um grupo de homens realizem sua
própria vontade em uma ação comunal mesmo contra a resistência de outros que estão participando
nesta ação".6 Poder Político é uma relação de poder que é apoiada pelo uso da força como ultima
ratio. Outro componente do conceito de Poder Político é que o apelo à força tende a ser legitimado
quando as relações de poder se estabilizam Se pensamos em termos de recursos podemos dizer que
o exercício do Poder Político consiste em uma alocação autoritativa de recursos escassos na
sociedade. Mas poder é em si mesmo um valor escasso e na realidade o mais importante de todos,
uma vez que ele determina a distribuição de outros recursos. A alocação do Poder Político na
sociedade depende basicamente de dois fatores: a probabilidade real ou potencial de usar força e as
pautas culturalmente aceitas de lideranças e compliance. Assim diremos que um sistema político é
absolutista quando todo o Poder Político está concentrado nas mãos do governo e não existe outro
grupo mais ou menos organizado que retenha parte deste podem . Quando a distribuição de poder
existe dizemos que temos um sistema político pluralista em maior ou menor grau. Quando, em
sociedade, não existe Poder Político distribuído entre os cidadãos, falaremos de uni sistema político
totalitário. Na medida que o Poder Político se reparte entre os cidadãos poderemos falar, ao
contrário, em graus diferentes de igualitarismo.
Essas possibilidades se referem a uma situação de jogo zero-sum,7 onde uma quantidade determinada
dc poder é compartida pelo governo, outros grupos políticos e cidadãos. Quando a distribuição dc
poder é estável o sistema político garante a manutenção da pauta de distribuição.
Quando o equilíbrio é dinâmico as fontes de poder funcionam como um mecanismo para resolver de
maneira arbitraria os diversos conflitos Quando o equilíbrio é rompido, trata se então de uma
situação de redistribuição de recursos . Finalmente, existem situações de soma variável onde o
montante de recursos ou de poder disponível cresce e a estrutura do poder regula tanto a criação
quanto a distribuição desses recursos.
A burocracia pode contribuir para o absolutismo de duas maneiras diferentes: a primeira é quando
a burocracia funciona como instrumento de poder absoluto nas mãos do governo: a segunda, é
quando a burocracia, como uma instituição ou um grupo, exerce poder absoluto por si mesma. A
proposição lógica que se deriva é que para um montante dado de absolutismo governamental, o poder
da burocracia está inversamente relacionado com o poder dos setores não burocráticos do governo,
especialmente do executivo. Estes dois tipos dc absolutismo (absolutismo do Poder Executivo e
absolutismo. da burocracia) aparecem de forma claramente diferenciada no estudo de Wittfogel sobre
8Wittfogel, Karl A. Oriental Despotism. New Haven, Yale University Press, 1967.
9Rosemberg, Hans. Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy - The Prussian Experience 1660-1815.
Cambridge, Harvard University Press, 1966.
10Rosemberg. op. cit., p. 209.
11Bendix, R., Nation Building and Citizenship. Nova Iorque, Wiley, 1964.
6
o despotismo oriental8 e no estudo de Rosemberg sobre a história do Estado. Prussiano9. Ambos
sistemas são absolutistas, mas no primeiro o poder da burocracia é mínimo, enquanto que no segundo
ele é máximo. Wittfogel mostra como, nos despotismos agrários, o poder está concentrado. nas mãos
do déspota que usa de diferentes artifícios (mantendo escravos ou eunucos em posições de alta
responsabilidade, por exemplo) para limitar o poder da estrutura burocrática . Na Prússia, ao
contrário, é nas mãos da burocracia que "estava concentrando o. poder de facto de tomar as decisões
políticas básicas, de determinar as orientações políticas tomando as iniciativas e manejando. o Rei.”10
Assim, temos duas questões básicas a respeito do absolutismo . Que contribui para ele? Quando o
absolutismo é exercido pela burocracia?
A primeira questão é, seguramente a questão da ciência política moderna, e não podemos senão fazer
uma breve referência a ela aqui. Wittfogel indica um fator: o desenvolvimento. de grandes aparatos
burocráticos para a construção e manutenção de grandes trabalhos hidráulicos. R. Bendix indica
outro: o desenvolvimento de sociedades plebiscitárias onde o governo, agindo “em beneficio de
todos”, pode eliminar o poder de grupos sociais específicos.11
Para Rosemberg, foi o processo. de consolidação de um Estado Prussiano estável que levou à
transformação da aristocracia rural em um grupo dirigente absolutista. A característica principal das
três situações foi o desenvolvimento de um aparato altamente burocrático. Nos impérios agrários a
burocracia permite a concentração. do poder nas mãos do Rei e reduz assim o patrimonialismo e o
feudalismo. A transformação de senhores da terra em chefe militares e burocratas é um fenômeno
básico do absolutismo prussiano. Em um contexto moderno, a situação plebiscitária leva à
intervenção do Estado em todas as esferas, e isto conduz ao desenvolvimento da administração e à
redução da representação funcional.
Estes três autores não somente apontam para a burocratização como fator de totalitarismo, mas dão
também indicações de quando ocorre crescente burocratização: em situações de mobilização social,
quando o Estado se lança na criação ou redistribuição de uma dada distribuição de recursos. Essa
mobilização tem como pré-condição um mínimo de surplus que possa manter os burocratas afastados
da produção para o consumo direto, e que possa também ser recolocado na sociedade (ainda que esta
seja uma condição menos importante, uma vez que é sempre possível criar novos recursos seja pelo
desenvolvimento tecnológico, seja pela exploração intensiva, ou, finalmente, por expropriação) .
Parece assim que a burocracia é o fator básico de absolutismo. Mas sabemos que em muitas situações
o poder da burocracia é muito mais limitado do que se poderia esperar dado seu tamanho e controle
7
real de recursos sociais estratégicos de que dispõe. Como podemos explicar essas diferenças?
Tomemos o montante de poder governamental como constante, e discutamos a distribuição desse
poder entre governantes e aparelho burocrático.
A primeira consideração é que a burocracia, que é um instrumento de poder do governante, tende
a transformar-se em seu único instrumento de poder, e conseqüentemente, o risco de tomada de
poder pela burocracia é alto. As razões pelas quais isto não acontece mais freqüentemente são entre
outras as seguintes:
a) é difícil para a burocracia legitimar seu poder; ainda que a burocracia tenha em geral o controle
dos instrumentos de administração e de coerção. A aceitação que todos os governos necessitam para
manter o seu poder através do tempo depende de uma legitimidade legal ou costumeira dos Chefes
de Estado e raramente é transferida a um burocrata; mesmo a Prússia, que foi um exemplo famoso
de poder burocrático o foi, como diz Rosemberg, somente como uma situação de facto; esta pauta
de legitimação significa uma redução de poder.
b) o governante tem não somente uma legitimação de tipo racional e tradicional ou carismático, mas
tem também em geral suas próprias fontes de poder que não se transferem para a burocracia; estas
fontes de poder variam de acordo com a situação e podem ser a capacidade de mobilização popular,
a solidariedade de classe que pode ser exercida por técnicos de cooperação, etc.
e) mesmo quando o dirigente não tem fontes extra-burocráticas de poder ele pode colocar ainda a
burocracia contra a população, parte da burocracia contra outras etc; se não existem barreiras
adscritivas claramente demarcadas entre as classes dominantes e a burocracia, a situação pode gerir
um grau muito alto de instabilidade de governo, com intrigas palacianas, sucessão de dinastias etc.
Esta é a situação em que os poderes despóticos dos governantes são máximos e ao mesmo tempo seu
controle da situação através do tempo é mínimo; mas a, burocracia não tem muitas chances a não ser
de cooperar com a mudança de um membro do Estrato Dominante por outro membro do mesmo
Estrato
Assim, se a burocracia trata de dominar o poder existem muitas formas pelas quais o dirigente
político pode pará-la ou limitá-la Aliás nem sempre a burocracia tem essa intenção. Existem aqui
duas possibilidades Uma é quando o burocrata tende a buscar o poder para si mesmo, usando ou não
a estrutura burocrática como um instrumento em sua ascensão pessoal. A outra, que nos interessa
muito mais aqui, é quando ele busca esta ascensão enquanto burocrata, como um membro deste
grupo específico e seu líder.
A primeira condição aqui é que a burocracia tenha unia consciência de grupo que poderia levá-la a
agir como um corpo unificado. Weber afirma que nas sociedades modernas o poder da burocracia
é sempre crescente, mas indica também que "como um instrumento para socializar relações de poder,
a burocracia tem sido e é um instrumento de poder de primeira qualidade para aqueles que controlam
12Weber, em Gerth e Mills, op. cit., p. 228.
13Idem, p. 235.
14Ver, entre outros, Alba, Victor, El Militarismo. México, 1959; e Johnson, J. J., The
Military and Society in Latin America, Stanford, Stanford University Press, 1964.
8
a estrutura burocrática".12 Em outra passagem ele indica que "em geral o poder do monarca em
relação aos membros da burocracia é muito maior do que o é no Estado Feudal, ou no Estado
Patrimonial típico" . Isso por causa da presença constante de aspirantes à promoção com os quais o
monarca pode facilmente substituir funcionários inconvenientes ou demasiado independentes.13
Assim a competição interna nas burocracias modernas, junto com seus outros elementos de
impersonalização, tende a reduzir seu esprit de corps e em conseqüência reduz as possibilidades
políticas tanto de seus membros como da instituição como um todo. A teoria weberiana dos efeitos
da despolitização e da profissionalização tem tido um impacto importante nos estudiosos do
militarismo latino-americano, muitos dos quais buscaram na profissionalização dos militares a solução
para os problemas da participação política das forças armadas.14
As limitações dessa teoria foram evidenciadas quando, logo após ao golpe militar de 1966 na
Argentina, os chefes militares congratularam suas tropas por sua demonstração de eficiência
profissional na derrubada do governo civil. Ficou patente que, pelo menos naquela situação, a
profissionalização conduzia a uma politização mais alta do que nunca.
O caso argentino, junto talvez com a revolta do exército francês contra De Gaulle na época da
Algérie Française, é o mais famoso exemplo de como o desenvolvimento de um corpo profissional
pode levar à participação política crescente. Isto pode ser explicado talvez pelo fato de que exista um
alto desequilíbrio entre o prestígio interno e externo do burocrata,, dentro e fora de sua instituição.
Quando o prestígio interno é mais alto podemos esperar que sua lealdade à instituição será máxima,
criando um espírito cooperativo que pode, em situações especiais, levar à ação política As situações
especiais são em geral, ameaças reais ou percebidas à corporação; a perda de legitimação do líder
político; uma confrontação social e política, que crie um vazio de poder, etc.
O caso prussiano é bem diferente. Neste o fator-chave foi o recrutamento social da burocracia. A
transformação da nobreza em um grupo administrativo eliminou seu poder como senhores de terra,
mas criou uma situação que se mostrou muito mais forte a longo prazo. É interessante comparar a
situação na Prússia com a situação dos exércitos profissionais latino-americanos. Para os últimos o
recrutamento social de seus membros parece não ter muita influência no comportamento político da
instituição, uma vez que a socialização interna é muito mais importante. Mas, na medida em que as
características corporativistas se desenvolvem, a tendência ao endo-recrutamento aumenta, e é
bastante provável que uma situação tipo casta comece a se manifestar.
9
Quanto, e quando, a burocracia conduz ao totalitarismo? Isto é em primeiro lugar unia questão de
definição, e definições são neste caso unia questão de pautas culturais Um escandinavo pode
considerar um signo de totalitarismo o fato de que todas as pessoas na maioria dos países da America
Latina tenham que levar consigo uma carteira de identidade fornecida pela polícia, mas lhe parecerá
natural que esta mesma policia em seu pais mantenha fichários atualizados com o endereço de todos
os cidadãos. A única definição que poderia ser aceita por todos seria talvez unia definição máxima:
totalitárias são situações em que a maior parte da população de um país está submetida ao terror.
Se tomamos esta definição, a primeira conclusão é que somente grandes burocracias podem exercer
terror Os regimes absolutos, principalmente de tipo tradicional, são potencialmente totalitários, mas
as limitações da máquina governamental criam áreas que o braço coercitivo nunca alcança. Esta
situação pode ser compensada pela descentralização do poder. O chefe local que não tem lealdades
pessoais e familiares em sua área de autoridade é o instrumento mais eficiente do poder total.
Podemos sugerir, se isto é assim, que o absolutismo exercido de forma efetiva através da estrutura
burocrática tende a ser mais totalitário do que quando ele é enfraquecido pelo patrimonialismo
burocrático, que alimenta as vinculações e interesses locais dos administradores e reduz sua
dependência total em relação ao governante máximo. O caso mais extremo dc descentralização se
aproxima do modelo feudal, em que a combinação de áreas reconhecidas de autonomia do chefe local
e o desenvolvimento de vínculos de lealdade e dependência pessoal são fatores que limitam as
possibilidades de terror.
Os regimes absolutistas centralizados tendem a ser menos totalitários porque existe uma forte
subordinação do aparato burocrático ao poder central e esta situação gera normas abstratas que
constituem um marco de referencias estável para as relações entre o súdito, ou o público, e o
governo Mas, em situações de mobilização, a estrutura burocrática está pronta para a súbita
emergência do terror Neste sentido os governos absolutistas, mesmo quando não exercem terror,
criam uma situação de ameaça constante, democracias mendicantes, na expressão de Wittfogel.
Fora desses casos extremos, totalitarismo é uma questão de diferenças culturais e valores ideológicos
A concentração de conhecimentos técnicos na burocracia é certamente uma forma de redução do
poder de decisão de outros grupos sociais, e uma limitação das liberdades individuais dos que
procuram exercer sua vontade através dê seus representantes. Mas esta redução do poder da
representação política é, em certo sentido uma liberalização do controle exercido pelos partidos
políticos sobre os cidadãos. Esta tendência pode ser observada na evolução da social-democracia na
Europa Ocidental. O desenvolvimento de uma tecnocratização governamental e burocrática foi
paralelo ao emburguesamento dos partidos sociais-democratas, que perderam suas características dc
grupo dominante dc envolvimento total e de participação compulsória para os membros das classes
trabalhadoras.
O poder da burocracia para promover o desenvolvimento, se as condições técnicas e o propósito para
fazê-lo estão presentes, é principalmente uma questão de saber se desenvolvimento pode ser visto
como uma questão puramente técnica. O desenvolvimento é uma questão puramente técnica na
medida em que não altera radicalmente a pauta de distribuição de recursos na sociedade, e quando
não frustra as expectativas de melhoria de grupos sociais importantes. Quando, como na maioria dos
15Ver discussão a respeito do poder tecnocrático da burocracia em Schwartzman, Simon,
“Desenvolvimento e Abertura Política,” Dados 6, 1969.
10
casos, isto não se dá, o desenvolvimento por vias técnicas se transforma, em um caso especial de
controle tecnocrático do Poder Político por parte de segmentos da estrutura burocrática.15
5. Produtividade
Existem vários modos de examinar os problemas de produtividade e algumas distinções preliminares
são necessárias. Primeiro, existe a distinção entre produtividade e eficiência, a primeira referindo-se
à capacidade de produzir bens e artigos de consumo e a segunda à capacidade de obedecer a
comando. O paralelo que Weber faz entre as burocracias modernas e as máquinas é bastante
ilustrativo. É claro que uma máquina não é mais ou menos produtiva, mas mais ou menos eficiente.
A produtividade é um atributo do ser humano que opera a máquina, e ele é tanto mais produtivo,
outros fatores permanecendo constantes, quanto mais eficientes sejam seus instrumentos.
Esta não é, tão simplesmente, uma distinção formal. Pensar em burocracias como máquinas
corresponde à perspectiva do Estado tipo laissez-faire, em que o governo necessita agir
eficientemente mas não desenvolve atividades produtivas próprias. Pensar em termos de
produtividade conduz a pensar em um Estado intervencionista, produzindo ou levando à produção
de mercadorias e serviços considerados necessários ao bem-estar comum. Assim, a burocracia
legal-racional de tipo weberiano é possivelmente a mais adequada para os objetivos de eficiência, mas
não parece sê-lo para os objetivos de produtividade.
A outra distinção é entre produtividade como uma capacidade global e produtividade como uma
relação input/output. Esta distinção é teoricamente menos importante que a anterior, ainda que ela
tenha também suas implicações. O primeiro sentido, que chamaremos capacidade, se refere ao que
a burocracia representa em termos do poder econômico, social e político do Estado, enquanto que
a segunda se refere ao peso do aparelho burocrático para a sociedade. Nós nos referiremos ao
segundo sentido aqui, simplesmente, como produtividade.
As burocracias que podem contribuir mais para o ideal de desenvolvimento são aquelas que se
orientam principalmente para a produtividade, e menos para eficiência; e elas devem ser produtivas
tanto em termos absolutos como em termos relativos. Quais são as condições que conduzem a isto?
Existem várias questões técnicas que são importantes aqui, e que pertencem ao campo mais especifico
da administração aplicada. Estruturas de comunicação, técnicas de documentação diferentes
especializações são fatores que devem ser considerados como influenciando os diferentes níveis de
produtividade. Para os propósitos desta discussão e suficiente dizer que estas técnicas organizacionais
estão disponíveis e que qualquer burocracia pública pode, em principio, incorporá-las. Existem
problemas de readaptação, treinamento, educação de pessoal, mas esses problemas são também
tecnicamente passíveis de solução se existem recursos suficientes. A situação realmente problemática,
do ponto de vista sociológico, é quando todos os recursos técnicos e econômicos existem, mas os
níveis de produtividade permanecem baixos. Como explicá-lo?
16Riggs, op. cit.
11
Uma explicação óbvia, ainda que nem sempre evidente, é que a produtividade não é necessariamente
um objetivo prioritário da burocracia. Uma característica generalizada dos países subdesenvolvidos
contemporâneos é que suas estruturas administrativas tendem a ser usadas principalmente como
canais de mobilidade social vertical, e isto independentemente das necessidades funcionais da
administração A burocracia torna-se assim um fator de influência política importante demais para ser
deixado ao controle de centros de decisão meramente técnicos O fato de que missões estrangeiras
sejam chamadas para racionalizar a administração de países subdesenvolvidos, ou mesmo que
algumas comissões ou outros tipos de organismo sejam criados para este propósito, não significa que
a utilização preponderantemente política da máquina burocrática tenha sido abandonada. O que existe
é uma mistura de objetivos políticos e de produtividade, que corresponde ao que Fred Riggs
denomina burocracia tipo sala, que se caracteriza tanto por um tamanho desproporcional ás suas
funções manifestas como por sua baixíssima produtividade.16
Esta função de mobilidade social das estruturas burocráticas é uma característica predominante das
chamadas nações jovens da África e Ásia, mas outras funções não produtivas subsistem também em
sociedades subdesenvolvidas de tipo antigo, como na America Latina. Aqui ocorre uma manifestação
peculiar do chamado spoils system. Como no spoils system de tipo clássico, os cargos públicos são
distribuídos como favores entre clientes políticos do governo. Mas o funcionalismo público tende
muitas vezes a se desenvolver como um grupo de pressão autônomo, incluindo muitas vezes a
organização de partidos políticos próprios, como muitos dos partidos radicais tradicionais de vários
países latino-americanos. Isto leva freqüentemente à introdução de normas rígidas e regulamentos
que impedem a remoção dos clientes dos antigos grupos políticos no poder. A conseqüência é que
novos clientes são somados aos antigos, o tamanho da burocracia cresce progressivamente e os níveis
de produtividade caem cada vez mais.
Nesta situação, os esforços dos organismos centrais ou missões de assistência técnica, de aumentar
a racionalização e produtividade tendem a conduzir à criação de normas e regulamentos de
padronização que somente aumentam, em última análise, o peso e a inflexibilidade dás estruturas
burocráticas. Quando é impossível, por razões políticas, dissolver as estruturas burocráticas antigas
e criar novas estruturas orientadas desde o princípio para fins de produtividade, a duplicação surge
como a solução mais prática. Isto foi desenvolvido no Brasil durante o Período Kubitschek, com a
criação de empresas para-estatais colocadas fora dás normas, regulamentos e dificuldades da
administração pública, e estas empresas, combinadas ou não com capitais privados, foram um fator
importante para o sucesso do Programa de Metas. A força das tendências de rotinização e
enrijecimento são tais, entretanto, que não é infreqüente que estes tipos de entidades terminem por
assumir as normas e características do sistema centralizado em reação ao qual foram criadas. Em
geral, podemos dizer que é quase impossível transformar burocracias orientadas para fins dc prestígio
e mobilidade, ou fins clientelísticos, em burocracias orientadas à produtividade, sem transformações
que equivalem de fato a revoluções profundas.
17Pye, Lucien. Politics, Personality and Nation Building, New Haven, Yale Univ. Press, 1962, trata de
localizar em problemas de insegurança pessoal e outras características de personalidade as dificuldades de
desenvolvimento da Birmânia.
1818 Mannoni, O. Prospero and Caliban: The Psychology of Colonization. N. Iorque, Praeger, 1956. Uma
curiosa análise das conseqüências psicológicas derivadas de uma situação de dependência colonial. Publicado
originalmente em francês, Psicologie de la Colonization, Paris, Seuil, 1950.
19Crozier, Michel, Le Phenomène Bureaucratique, Paris, Ed. Du Seuil, 1965.
12
Mas por que as pessoas se interessam mais em poder político, prestígio e empregos do que em
produtividade? Será que estes objetivos são sempre antagônicos? O fato é que produtividade é um
projeto a longo prazo, e muitas vezes abstrato, enquanto que poder e prestigio são coisas bem
concretas e imediatas . Algumas explicações psicológicas são freqüentemente dadas em relação a isto,
como por exemplo no trabalho de Lucien Pye sobre a Birmânia, que procura encontrar nas
características do caráter nacional birmanês as razões de desenvolvimento sócio-político do país.17
Sem entrar nos detalhes de sua hipótese, podemos simplesmente dizer que o fato de que culturas que
têm tão pouco cm comum, como a Birmânia, Filipinas e a América Latina, mostrarem pautas similares
de comportamento burocrático, é suficiente para invalidar o poder explicativo deste tipo de teorias
psicologizantes. Menos trivial, ainda que menos sofisticada, é a teoria de Mannoni sobre a existência
de um complexo de dependência18 . Ainda que não estejamos em condições de avaliar a qualidade de
suas teorias desde um ponto de vista psicanalítico, podemos dizer que ele indica quais poderiam ser
os traços mais gerais da personalidade humana submetida a situações de dependência, o que parece
ser muito mais significativo que a busca de traços diferenciais de caráter nacional
O estudo de Crozier sobre um Monopólio Industrial francês19 ilumina ainda mais o problema . Esse
Monopólio Industrial é uma empresa do Estado, e assim um lugar ideal para o estudo de problemas
de produtividade que são de difícil avaliação quando não existe um objetivo específico de produção.
Mas o que Crozier diz logo de início é que produtividade em termos de produto per capita ou de
relação input / output é somente um e não necessariamente o mais importante objetivo do
Monopólio. O custo da produção não é muito, importante: não existe competição, e além disto a
maior parte do preço do, produto deriva de impostos de consumo. Esta falta de preocupação com
produtividade é, na realidade, uma característica generalizada de empresas estatais, uma vez que elas
muito dificilmente entram no mercado livre competitivo. Voltaremos a este ponto mais adiante.
Que não exista preocupação com produtividade não significa, evidentemente, que não exista
preocupação com produção, e de fato a produção efetiva, em termos de capacidade, é um dos
principais objetivos do Monopólio. Outro objetivo é proporcional trabalho e estabilidade a alguns
grupos sociais necessitados, como por exemplo viúvas de veteranos de guerra. Em geral, o segundo
objetivo da burocracia é proporcionar renda e segurança para seus membros e funcionários,
independentemente de sua produtividade. Isto se torna possível, primeiro, porque a produtividade
não é, de fato, tão importante; segundo, pela coesão e força dos grupos instalados em vários níveis
da organização, o que conduz por sua vez a limitações do poder direção mais alta, à rigidez
generalizada de normas e pautas de comportamento, e mais limitações de produtividade. Neste
20Schurmann, Franz, Ideology and Organization in Communist China, 1960.
21Isto não é nada surpreendente depois da análise que John Kenneth Galbraith oferece da perda de
importância da motivação do lucro nas grandes empresas modernas. Cf. Galbraith, J, K. O Novo Estado Industrial.
(trad. Álvaro Cabral). Rio, Civilização Brasileira, 1968.
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sentido o Monopólio Industrial, apesar do contexto tão racional que é o sistema público francês, tem
também fortes componentes clientelísticos. Como aumentar a produtividade nestas condições?
O principal ponto de conflito é entre as tendências à estabilização e rotinização e as demandas de
racionalização crescente O aumento de poder de setores do funcionalismo burocrático leva a um
fortalecimento progressivo das tendências á rotinização, e a única solução possível parece ser a
criação de crises sucessivas no interior da estrutura burocrática. Assim como Bendix mostra como
um estado de emergência continua parecia ser necessário para o funcionamento adequado na
Alemanha Oriental, e como Schurmann mostra como os conflitos entre as tendências de rotinização
e as demandas de produtividade da liderança política da China - que conduziu, muitos anos depois
da publicação do trabalho de Schurmann, à Grande Revolução Cultural de época recente,20 Crozier
também indica que somente através de uma sucessão de crises a burocracia pode se mover no sentido
de níveis cada vez mais altos de produtividade.
A rotinização e a estabilidade conduzem ao ritualismo, e são uma característica do tipo weberiano
de burocracia. Se o paralelo entre burocracias modernas e máquinas é aceitável, em termos de
eficiência, podemos então concluir que a produtividade das burocracias públicas pode ser alta se elas
são organizadas desde o início de forma racional por forças extra-burocráticas. Quando existe um alto
nível de organização e racionalidade, a falta de preocupação com problemas de custo permite
experimentos e pesquisas científicas de tipo não aplicado, e esta é uma das vantagens decisivas das
organizações públicas em relação às privadas, em termos de produtividade a longo prazo.
Racionalidade em termos de custo e participação competitiva no mercado não é então uma condição
necessária para a produtividade. O cálculo de custos que parece haver sido reintroduzido na União
Soviética a partir de Liberman parece dever-se menos à importância do incentivo monetário que à
necessidade de criar um sistema geral de avaliação e contabilização para o planejamento. Os estímulos
do mercado podem ser substituídos por outros tipos de gratificações sociais, em termos de
auto-realização, segurança, patriotismo, integração organizacional, etc.21
Como partes integrantes de um sistema político dado, as burocracias públicas tendem a ser um fator
de estabilidade. Uma vez que desenvolvimento, em termos de produção e produtividade crescentes
na sociedade, é, essencialmente, um processo político, a conclusão geral parece ser que a
produtividade das burocracias públicas não pode ser aumentada através de simples incrementos
internos contínuos. Interferências externas de tipo especificamente político são exigidas.
6. Formas Organizacionais e de Autoridade
22Cf Durkheim, Émile De La Division du Travail Social, 5a. edição, Paris, F Alcan, 1926.
14
Existem muitas maneiras pelas quais as diferentes formas organizacionais e de autoridade podem ser
estudadas, mesmo quando nos limitamos a problemas de poder e produtividade.
Consideraremos a autoridade organizacional, aqui, em termos de tipos de autoridade, e as formas
organizacionais em termos das bases de solidariedade e integração da organização burocrática. Uma
tipologia de burocracias públicas pode ser derivada das características políticas da sociedade, uma
vez que as burocracias são o principal instrumento através do qual estas políticas são levadas a cabo.
A relação não é direta, uma vez que o poder de resistência e autonomia da burocracia é, como vimos,
alto, mas a interferência política do centro de poder parece ser ainda a variável determinante mais
importante a longo prazo. Podemos pensar em governos em termos de sua estabilidade e de seus
objetivos políticos, e isto nos dá a seguinte tipologia:
Estabilidade do governo:
Objetivos do governo: Alta Baixa
Consolidação do poder burocracia de mobilização
Manutenção do poder burocracia tipo sala burocracia de status
Bem estar social burocracia de produtividade
racional
Esses quatros tipos de burocracia estão definidos exatamente em termos de suas formas
organizacionais e de autoridade, tal como estes conceitos estão definidos aqui.
As burocracias de mobilização são dotadas de um tipo de autoridade carismática e estruturadas ao
redor do que Durkheim denomina solidarité mécanique, que é um tipo de solidariedade que une
todos os membros da instituição em função de suas características comuns.22 Este tipo de
solidariedade, para Durkheim corresponde a sociedades primitivas, e o conceito de solidarité
mécanique se relaciona a conceitos tais como agrária, volk, Gemeinschaft, etc. Estas são relações
primárias que ocorrem tipicamente quando o número de pessoas em interação é limitado, quando o
grau de diferenciação da estrutura social é baixo, e quando o envolvimento dos indivíduos no sistema
é alto. Assim, somente em condições especiais a solidariedade mecânica aparece em instituições
modernas de larga escala, onde a complexidade é alta, e o envolvimento dos diferentes atores tende
a ser mais segmentado que em sociedades primitivas. O termo mobilização se refere exatamente ao
primeiro tipo de situação, quando todos os membros de um tipo dado de instituição são mobilizados
23Ver o trabalho de Smelser, N. J., Theory of Collective Behavior, Nova Iorque, Free Press, 1963, sobre a
mecânica da mobilização. Para uma análise dos fenômenos de massa em sociedades modernas, cf Kornhauser, W.
The Politics of Mass Society, Londres, Routledge and Kegan Paul, 1960.
24Cf Riggs, op. cit.
25Esta situação de redução progressiva de poder de decisão é bem analisada por Heintz, Peter. “La
lndecisión Social en el Desarrollo Económico.” (Anales de FLACSO, 1, 1964). Para uma aplicação destas idéias a
fenômenos brasileiros veja o artigo de Passos, Alaor, “Transição e Tensão nos Estados Brasileiros”, Dados 5,
1969).
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à ação conjunta por um movimento coletivo carregado de componentes ideológicos e valorativos que
integram e ultrapassam as definições objetivas de cada função.23
Os sistemas de mobilização demandam uma liderança ou autoridade carismática. Não se trata aqui
de burocracias publicas sob uma liderança política carismática no nível de Chefe do Estado Neste
ultimo caso a liderança carismática é compatível e muitas vezes supõe uma burocracia racional ou
de status baseada em uma autoridade legal. No nosso caso, entretanto, o carisma é necessário dentro
da estrutura organizacional, e a situação ideal é aquela em que existe um determinado montante de
carisma em cada nível de autoridade. Dois exemplos desse tipo de estrutura de autoridades são o
exército e as organizações religiosas. Mas em ambos casos as situações estáveis e normais tendem
a substituir a liderança carismática por liderança legal, baseada geralmente em critério de antiguidade
e status de origem. Somente em situações de conflito, como estados de guerras religiosas, é que a
autoridade carismática se manifesta em sua plenitude. A conclusão é que as burocracias de
mobilização, como todas as situações estruturadas ao redor do carisma, são fenômenos bastante
instáveis que tendem a mudar seu caráter quando situações de poder são consolidadas.
Burocracias tipo sala são bem caracterizadas por Fred Riggs,24 e faremos somente uma pequena
referência a elas aqui. Elas surgem em situações em que governos respondem à instabilidade política
por concessões aos adversários e cooptação de seus líderes. Nesta situação os governos não têm
controle efetivo sobre a máquina burocrática que é utilizada, principalmente, para propósitos de
autopreservação política. A autoridade, neste caso, tende a ser exercida de forma puramente
formalística, e a integração ao sistema é baseada em relações familiais, de clientelismo e outros tipos
de uso quase patrimonial do aparelho burocrático.25
Se um alto nível de estabilidade é logrado nesta situação, é bem provável que a burocracia se
transforme em uma burocracia de tipo status. Os membros da burocracia desenvolvem formas de
solidariedade baseadas em seus status e papéis; regras gerais são desenvolvidas para a garantia de
direitos iguais pára grupos de iguais, e a amplitude e os limites da autoridade são explicitamente
regulados. Existe uma conjunção, neste caso, dos interesses dos dirigentes e da burocracia, e surgem
formas legais de autoridade. A integração da instituição se baseia na solidariedade de status dos
diferentes estratos burocráticos, ou de toda a burocracia como instituição. Tal como discutimos
anteriormente, esta solidariedade de status pode originar-se tanto do tipo especial de recrutamento
16
do funcionalismo, quanto da socialização proporcionada pela própria instituição em situação de
estabilidade.
A burocracia racional, orientada para a produtividade, é uma característica de sociedades modernas
desenvolvidas. A liderança se baseia na capacitação técnica, tendo assim um caráter racional,
enquanto que o princípio de solidariedade é o da diferenciação funcional - solidarité organique, de
acordo com a terminologia de Durkheim. O problema da evolução de burocracias de tipo status ou
sala para burocracias de tipo racional-produtivo, através de um estágio de mobilização ou não, é uma
das questões abertas mais importantes da sociologia do desenvolvimento.
Se supomos haver uma linha de evolução desde o tipo mobilização até o tipo racional-produtivo, o
fato de que as burocracias de tipo racional-produtivo tenham alguns traços comuns com a burocracia
de tipo carismático, ou de mobilização poderia indicar a existência de um processo de evolução
circular. Em ambos os casos a autoridade se baseia em qualidades pessoais do líder, em termos de
carisma ou competência. Em ambos o envolvimento pessoal do funcionário tende a ser alto, quer em
termos de ideologia quer em termos de uma aceitação geral dos valores da organização Poderíamos
especular sobre que tipos de sistemas de status se desenvolveriam a partir dás burocracias modernas
de tipo racional-produtivo e semi-mobilizados. A expressão meritocracia. já de uso freqüente, parece
apontar para este futuro não tão remoto.
TIPOS BUROCRÁTICOS:
AUTORIDADE: Mobilização Sala Status Racional/Produti
vo
Autoridade carismática formalista legal racional
Forma solidarité
mécanique
familismo,
clientelismo
solidariedade
de status
solidarité
organique
Exemplos (China, Egito) (Brasil, Filipinas) (Prússia
Imperial,
França)
(Escandinávia
moderna, Israel)
7. Comportamento
A variável comportamento é a mais geral de nossas quatro e por isto mesmo a mais difícil de analisar.
Em comparação com o problema do poder, notamos que este é um fenômeno muito mais global, que
pode ser muito mais facilmente localizado em situações históricas específicas. Mas, a não ser que
utilizemos uma orientação de tipo caráter nacional, é praticamente impossível buscar características
gerais de comportamento em nível societal .
Esta dificuldade surge, por exemplo, quando tratamos de utilizar diretamente as pattern variables
parsonianas para a comparação entre sociedades. Duvidamos que uma cultura ou sociedade dada
26 Presthus, Robert V. “Behavior and Bureaucracy in Many Cultures”. Public Administration Review,
1959.
27Bassoul, R., Bernard, P. e Touraine, Alain Retrait,” Conflict, Participation”. Sociologie du Travail,
outubro-dezembro 1960, e os desenvolvimentos a respeito em Touraine, Alain. Sociologie de l'Action, Paris, Ed.
du Seuil, 1965, na parte referente à participação social.
28Merton, Robert K. “Social Structure and Anomie”, in Social Theory and Social Structure. Glencoe,
Free Press, 1957.
17
possa ser caracterizada como mais particularista, difusa, ou individualista que outra. Estas são
orientações da ação que se dão em situações especificas de interação e acreditamos que pensar que
é a orientação que determina a natureza da interação, e não o contrário, é uma perspectiva pelo
menos pouco sociológica.
A melhor maneira a de abordar o problema parece ser a de considerar as pautas de comportamento
como variáveis intervenientes entre situações estruturais e resultados em termos de poder e
produtividade Nós já o fizemos quando da discussão dos diversos níveis de poder e produtividade
Assim, em relação a poder, discutimos o que pode ocorrer quando os funcionários desenvolvem
fortes identificações com sua instituição, como resultado de um desequilíbrio de prestígio entre seu
status no interior e fora de sua organização O mesmo raciocínio relacionado a status foi utilizado para
a discussão de produtividade e o impacto do comportamento nas formas organizacionais foi discutido
como contribuindo para os quatro tipos de burocracias que descrevemos anteriormente.
O que faremos aqui é utilizar o estudo de Crozier sobre o Monopólio Industrial francês para tentar
penetrar mais em detalhe nos determinantes estruturais do comportamento. Comportamento é aqui
entendido principalmente como a estratégia do indivíduo em relação à instituição à qual ele pertence,
e pode ser pensado em termos de seu envolvimento na Instituição; a tipologia de Presthus, em termos
de ascendentes, indiferentes e ambivalentes26 ; a distinção de Alain Touraine entre retrait, conflict
e participation 27; a tipologia bem conhecida de R. K. Merton de formas de anomia, são categorias
alternativas para analisar o mesmo problema.28
Interessantes conclusões podem ser obtidas a partir da análise que Crozier faz das relações de poder
entre os membros da direção do Monopólio. O status de um membro do Monopólio é descrito como
função de sua posição formal na hierarquia, sua antiguidade e a relevância técnica de seu papel para
a realização de suas tarefas produtivas. Além disso, a origem social do funcionário tem também um
impacto em seu comportamento. É possível ver que, para os quatro principais cargos de direção,
somente o diretor tem status formal alto, somente o diretor-assistente tem pouca antiguidade,
somente o diretor-técnico é realmente importante para a produção direta. O quadro seguinte dá as
características das configurações de status dos quatro cargos:
Diretor Diretor
Assistente
Engenheiro
Técnico
Contador
Status formal alto baixo baixo baixo
18
Antiguidade alta baixa alta alta
Origem social
(recrutamento)
alta alta baixa baixa
Relevância
Funcional
baixa baixa alta baixa
As pautas de comportamento se derivam facilmente deste quadro: o diretor tem todas as posições
altas, exceto uma, dado que o engenheiro monopoliza as tarefas ligadas à produção e o sistema de
pessoal é rígido. Seu comportamento, em conseqüência, pode ser ou negligenciar suas atividades
funcionais ou tratar de aumentar a relevância de seu cargo, propondo novos projetos, por exemplo.
O que parece determinar a escolha de uma ou outra alternativa é a relação de suas duas fontes de
status dentro e fora da organização. Se o diretor vive em uma pequena cidade, seu prestígio social
como diretor é muito maior do que os benefícios que ele poderia obter de um esforço de maior
participação dentro da empresa. Seu grupo de referência não são seus colegas graduados da
prestigiosa École Politechnique, mas a cidade, onde ele tem uma posição excelente. Ele não se
deixará perturbar pela sub-utilização de sua capacidade como engenheiro e, em geral, deixará de lado
suas atividades funcionais. Mas se ele vive em Paris e tem colegas engenheiros da Politechnique em
seu grupo de iguais, seu status entre eles sera mais baixo que seu status dentro da organização como
diretor. Isto fará da participação maior na empresa o meio que lhe gratifica mais e através do qual seu
prestigio externo pode ser incrementado. É claro que o determinismo geográfico não é absoluto, e
é possível imaginar-se que alguns diretores, menos inclinados a competir com seus colegas, busquem
o prestigio tranqüilo das pequenas cidades, en quanto que outros tratem de permanecer na capital
Mas esse processo de seleção somente confirma a importância do mecanismo descrito acima como
mecanismo de adaptação.
é baixo em todas as dimensões, exceto quanto a seu status externo: ele também é graduado da École
Politechnique e bastante jovem. Seu comportamento, em conseqüência, é bastante claro: deixa a
organização tão logo tenha condições para isto, já que a perspectiva de chegar um dia a diretor não
é demasiado atraente O contador, por outro lado, cujo único bem é a antiguidade, cumpre suas
funções de forma ritualista, e não está interessado nem em deixar a organização nem em mudá-la.
O papel do engenheiro: técnico é talvez o mais interessante. Ele tem antiguidade e relevância
funcional, e relativamente baixo status formal e origem social, mas não tem o curso da Politechnique
A conclusão é que seu envolvimento na empresa será alto, mas de tipo conflitivo: Ele é o mais
interessado nos objetivos de produção, ainda que seja extremamente conservador em relação a
mudanças que possam reduzir o poder que lhe advém do: monopólio do conhecimento dos processos
técnicos produtivos Ele disputará a autoridade formal do diretor baseado em que o status deste é
puramente adscritivo e sem base de mérito: Em geral, ele será a fonte de manifestação de uma luta
intermitente de poder dentro da organização.
O que é notável é que estas atitudes, que decorrem logicamente das pautas de configuração de status,
correspondem bastante bem ao que foi encontrado empiricamente A estrutura da organização e a
distribuição de status em seu interior é algo que deve ser explicado historicamente e em função do
29Bendix, Reinhard, Work and Authority in Industry, Nova Iorque, Wiley, 1956.
19
contexto nacional mais amplo em que ela se insere. Mas uma vez que esta estrutura existe, as pautas
de comportamento se dão de maneira perfeitamente predizível.
O principal problema com esta abordagem estrutural é que ela implica um modelo de racionalidade
dos atores que irão é necessariamente o único modelo de comportamento possível. Por exemplo, a
escola de relações humanas afirma a existência de uma espécie de lógica dos sentimentos que é
dominante no nível informal da organização; uma abordagem psicanalítica tratará de detectar a
existência de uma lógica do inconsciente. A abordagem econômica buscará uma racionalidade
orientada para o lucro. E assim por diante.
Seria possível sugerir que todos estes modelos coexistem, prevalecendo cada qual, contudo, de
acordo com cada contexto específico de interação. Assim, poderíamos esperar uma lógica do
inconsciente em interações afetivas, uma lógica do lucro em transações econômicas, assim como uma
lógica de prestigio dentro de uma instituição, como determinantes predominantes de comportamento.
Em geral, além e em adição de determinantes culturais e de personalidade do comportamento, os
sistemas de interação criam sua própria lógica e pautas de atuação correspondentes. Assim, quando
R. Bendix estuda os problemas derivados das relações de trabalho e autoridade na indústria29, sua
tese principal de é de que, quando poucos comandam e muitos obedecem, existe uma série de
problemas que são comuns a todas organizações de produção, independentemente de seus contextos
culturais. É a participação do Estado nos conflitos dentro da empresa que faz, para Bendix, toda a
diferença.
Que tipos de comportamento contribuem mais para produtividade? Aqueles que derivam de níveis
altos de envolvimento na organização, em geral; em situações em que a organização é altamente
desenvolvida, quando as lealdades, tanto cm relação aos objetivos explícitos da organização, quanto
aos grupos formais e informais dentro dela, são altas; em situações em que as pessoas encontram
dentro da organização o lugar ideal para a expansão de suas potencialidades de auto-realização.
Quando o nível de desenvolvimento na organização é baixo, mais produtivas são as pessoas que têm
um alto envolvimento na organização como um sistema de interação, mas não com sua situação e
definição presentes de objetivos.
8. À Guisa de Conclusão
Cobrimos uma grande extensão em pouco tempo, o que não permite estudar nada a fundo, mas
proporciona, em compensação, uma visão de conjunto. Talvez a principal conclusão de tipo
metodológico a notar é de como foi necessário passar de estruturas concretas mais complexas a
abstrações mais simples e gerais na medida em que passamos da discussão de características mais
gerais das burocracias, tais como seu nível de poder, a características de seus membros, como suas
pautas de comportamento. As teorias sociológicas existentes se tornam cada vez mais adequadas na
medida em que elevamos nosso nível de generalidade, mas isto traz em si o preço do afastamento
cada vez maior da realidade historicamente datada. O estudo de estruturas burocráticas específicas,
20
como o estudo de qualquer realidade histórica concreta, não pode ser feito por uma simples ilação:
a partir de uma teoria geral existente. Isto não é tão claro quando do a teoria se refere a aspectos
globais de sistemas concretos, e está construída por uma generalização de primeiro grau sobre um
número limitado de observações globais Mas na medida em que a análise se orienta a problemas mais
específicos o numero de determinações concretas aumenta, a complexidade de fatores intervenientes
se multiplica, e o simples conhecimento da teoria é de utilidade relativa. O estudo de sistemas
burocráticos no nível diagnóstico e terapêutico não é, assim, algo que decorre diretamente da
familiaridade com a teoria, mas um tipo de prática de análise histórica e de intervenção administrativa
dotada de uma técnica que não chegamos a discutir aqui. Mas esta técnica é impotente se ela não
toma em conta e não incorpora a contribuição da análise teórica como a aqui esboçada. Assim como
o diálogo entre teoria e dados é essencial para o desenvolvimento de qualquer corpo de conhecimento
científico, na área específica da administração o intercâmbio entre teoria e técnica é essencial para o
aperfeiçoamento contínuo de ambos.
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